شورای نگهبان؛ از نیاز قانونی تا استقلال حقوقی

در آستانه ماه‌های منتهی به انتخابات دهمین دوره مجلس شورای اسلامی، بازخوانی نقش و جایگاه شورای نگهبان در متن قانون اساسی و فرآیندهای انتخاباتی کشور درخور توجهی دوباره است. این مسئله را می‌توان از ابعاد گوناگون مورد بررسی علمی و موشکافانه قرار داد. طبیعتاً اولین گام در این مسیر مرور فلسفه وجودی نهادهای نظارتی در اجتماعات انسانی خواهد بود. در این زمینه باید گفت که امر نظارت بر شئون مختلف جامعه، امروزه آنقدر مهم و گسترده شده است که برخی اندیشمندان علوم سیاسی، فلسفه وجودی حکومت‌ها را (اعم از عرفی یا دینی)، نظارت بر حسن اجرای قوانین می‌دانند و معتقدند حکومت به جای مداخله مستقیم در کارها، بهتر است همان نقش نظارتی خود را ایفا کند و همین را برای حفظ و سلامت جامعه کافی می‌دانند.

 

لذا در اصل وجود نظارت بر اجرای درست هر قانونی در هر نظام حکومتی تردیدی وجود ندارد. این امر نیاز به تأکید شرعی ندارد، بلکه اصلی عقلی است که اجرای آن از نظر هر انسان عاقلی الزامی است، زیرا روشن است که وجود قوانین از یک طرف و حضور مردم از طرف دیگر، الزاماً نیاز به واسطه‌ای دارد که نامش نظارت بر حسن اجرای قانون است (1).

 

 ضمن اینکه کارآمدی و پویایی نظام‌های سیاسی - اجتماعی، رابطه مستقیمی با نوع و نحوه نظارت دارد؛ اما در خصوص سابقه اجمالی بحث در اندیشة سیاسی اسلام، باید گفت که مفهوم نظارت و مشتقات آن 129 بار در قرآن آمده است (عبدالباقی، محمد فؤاد، المعجم المفرس لالفاظ القرآن الکریم) که بسیاری از آن‌ها کاربرد سیاسی یا اجتماعی دارند. از مهم‌ترین اهداف نظارت، جلوگیری از فساد آمور است و به فرموده رسول اکرم (ص)، در صورت آشکار شدن فساد در آمور، همه مردم مستحق مجازات خواهند بود. فلسفه وجودی شورای نگهبان نیز مغایر نبودن قوانین موضوعه با مقررات اسلامی و قانون اساسی است. (رشید رضا، محمد، تفسیر المنار)

 

آنگونه که گفته شد، در اصل وجود نظارت بر اجرای صحیح قانون، بین هیچ یک از نظام‌های مختلف سیاسی موجود در جهان اختلافی نیست. در مقابل، تمامی کشورهایی که سابقه یک دوره حاکمیت نظام استبدادی را داشته‌اند، برای جلوگیری از به خودکامگی کشانده شدن حاکمان جدید، اقدام به تأسیس نهادهای نظارتی در قانون اساسی کشورهای خود نموده‌اند.

 

نهادهای یادشده در قانون اساسی کشورهای مختلف، اسامی متفاوتی به خود گرفته است. به عنوان نمونه این نهاد در فرانسه «شورای قانون اساسی»، در آلمان «دادگاه قانون اساسی»، در ایتالیا «دیوان قانون اساسی»، در هندوستان «کمیسیون انتخابات»، در مصر «دیوان عالی قانون اساسی» و در ایران «شورای نگهبان» نام دارد. در کشور ما، تلاش تدوین کنندگان قانون اساسی در این جهت بوده است که ضعف قدرت مردم در تقابل با قوا و نیروهای رسمی دولتی (به ویژه قوه مجریه) از راه یک نهاد ناظر جبران شود (2). از این رو این نظارت به معنای نظارت فرا قانونی و به منزله دخالت در اجرای انتخابات و گزینش کاندیداها محسوب نمی‌شود. (3)

 

با این همه آنچه در این زمینه بیشتر محل بحث بوده است، حد و حدود اعمال نظارت شورای نگهبان بوده است. منتقدین روند جاری معتقدند بایستی نظارت استصوابی شورای نگهبان را به نظارت استطلاعی تقلیل داد. حال آنکه تقلیل و تغییر نظارت استصوابی شورای نگهبان عملاً موجب از بین رفتن کارکرد اصلی آن در زمینه‌های گوناگون خواهد بود؛ زیرا وجود نهادی عالی همچون شورای نگهبان؛ اصولاً با هدف اعمال قدرت قانونی در زمینه‌هایی چون تأیید صلاحیت نامزدها، تفسیر قانون اساسی و ... شکل گرفته است. لذا کاهش دامنه اختیارات شورای نگهبان چیزی جز بی هویت کردن و از حیز انتفاع خارج کردن آن نخواهد بود. کشورهای دیگر نیز هیچ گاه کاهش قدرت قانونی نهادهای مشابه با شورای نگهبان را در دستور کار خود قرار نداده‌اند.

 

چنانکه در متن قانون اساسی ترکیه، بر پاسخگو نبودن «شورای عالی انتخابات» این کشور به هیچ فرد و نهادی تاکید شده است. مطابق ماده 79 قانون اساسی ترکیه «انتخابات تحت اداره عمومی و نظارت ارگان‌های قضایی انجام می‌شوند. هیچ اعتراضی از سوی هیچ مقامی به تصمیم شورای عالی انتخابات وارد نیست.» زیرا اصولاً عقل نیز تأیید خواهد نمود که برای حل و فصل هر مسئله اختلافی در نهایت بایستی همگان به رأی یک نهاد قانونی عالی تمکین نمایند؛ در غیر این صورت شالوده وحدت اجتماع و نظام‌های حکومتی از هم خواهد پاشید. این نهاد عالی در سیستم انتخاباتی کشور ترکیه، «شورای عالی انتخابات» نام دارد.

 

نظارت بر تمامی مراحل اجرای انتخابات از دیگر شباهت‌های نهادهای قانونی ناظر در قریب به‌اتفاق کشورهای دنیا محسوب می‌شود. مسئله‌ای که می‌توان از آن به فراگیر بودن نظارت تعبیر نمود. با استناد به اصل 58 قانون اساسی فرانسه، «شورای قانون اساسی نظارت بر صحت انتخابات، رسیدگی به اعتراض‌ها و اعلام نتایج انتخابات را بر عهده دارد؛ بنابراین، این نظارت در برگیرنده تمام مراحل انتخابات از ابتدا تا انتها است و اقدام به آن نیاز به طرح شکایت از طرف افراد ذی‌نفع ندارد، هر چند که از این رهگذر نیز شورا می‌تواند در موضوع وارد شود.» هم‌چنین ماده 79 قانون اساسی ترکیه تصریح دارد که شورای عالی انتخابات تمامی اقدام‌های اجرایی را به منظور تضمین برگزاری مناسب و منظم انتخابات از آغاز تا پایان به انجام رسانده، تحقیق و تصمیم درباره شکایت‌های رسیده در مورد تخلف‌های قبل و بعد از رأی گیری و تعیین انتخابات مجدد اعضای مجلس اعلای ملی ترکیه را اتخاذ می‌نماید. (4)

 

از دیگر وظایف شورای نگهبان حفظ و حراست از قانون اساسی است. وظیفه ای که بنابر تجربیات سیاسی و نظریه‌های متقن علمی، از ارکان ثبات نظام سیاسی هر کشور به حساب می‌آید؛ زیرا تصویب قوانینی بر خلاف روح قانون اساسی هر کشور، به تدریج موجب ایجاد نوسانات در حقوق اساسی افراد شده و اصل ثبات و تداوم سیاسی کشور را که با قانون اساسی برقرار شده، متزلزل خواهد نمود. در بند دوم ماده 6 قانون اساسی آمریکا آمده قانون اساسی و قوانین ایالات متحده آمریکا- که طبق قانون اساسی تدوین خواهد شد وتمام معاهداتی که منعقد شده و یا در آینده به موجب اختیارات حکومت فدرال منعقد می‌شود- بر کلیه قوانین این سرزمین حاکمیت دارد و قضات تمام ایالات مکلف به رعایت آن هستند».

 

 طبق تفسیری که از این ماده شده است، قضات دیوان عالی، قوانین مصوب کنگره را با قانون اساسی تطبیق می‌دهند و همچنین بر مطابقت قوانین اساسی و قوانین عادی ایالات با قانون اساسی و قوانین عادی دولت فدرال نظارت می‌کنند. امروزه قوه قضائیه در آمریکا، نهاد بلامنازع حافظ قانون اساسی است. از موارد دیگر شیوه کنترل قوانین به وسیله دستگاه قضایی، می‌توان به دیوان قانون اساسی در ترکیه و هند، دیوان عالی در ژاپن، لیبی و نیجر، دادگاه قانون قانون اساسی در آلمان، روسیه، بلغارستان، اتریش، اسپانیا و کره جنوبی و دادگاه عالی قانون اساسی در سوریه، دیوان اساسی در ایتالیا ومحکمه النقد در مصر اشاره کرد که کمابیش اختیارات مشابهی دارند. در ژاپن دیوان عالی، مسئول حفاظت از قانون اساسی است.

 

از طرفی اختیارات شورای نگهبان در مقایسه با نهادهای مشابه آن در دیگر کشورها محدودتر است. به عنوان مثال، آرای شورای قانون اساسی الجزایر غیرقابل استیناف است. در صورتی که در جمهوری اسلامی ایران، باز هم شورای نگهبان حرف آخر را نمی‌زند و تشخیص مسائل مهم و حیاتی با مجمع تشخیص مصلحت نظام خواهد بود. علاوه بر این نهادهای مشابه شورای نگهبان در دیگر کشورها، علاوه بر اختیارات شورای نگهبان، اختیاراتی مانند تذکر عدم نقض قانون اساسی به دولت و محاکمه رئیس جمهور را نیز دارا می‌باشند.

 

مسئله دیگر در این زمینه، بحث استقلال یا عدم استقلال شورای نگهبان است؛ زیرا طبیعتاً هر نهاد نظارتی برای آنکه در انجام مأموریت‌های محوله‌اش موفق باشد، بایستی از نهادهای مختلف اجرایی استقلال داشته باشد. با این حال تجربه نظام‌های سیاسی دنیا نشان داده است که این امر، چیزی شبیه به محال می‌باشد. به عنوان مثال در آمریکا اعضای دیوان عالی، منتصب از طرف رییس جمهور هستند، در آلمان اعضای دادگاه قانون اساسی، از سوی قوای سه گانه تعیین می‌شوند و در فرانسه به موجب قانون اساسی 1958 م. جمهوری پنجم فرانسه، شورای قانون اساسی مرکب از 9 عضو است که رییس جمهور، رییس مجلس سنا و رییس مجلس ملی، هر کدام سه نفر را به این سمت انتخاب می‌نمایند. در کشور ما اما ساختار شورای نگهبان در ایران دارای ویژگی‌های برجسته ای است که آن را به لحاظ استقلال نسبی از نهادهای نظارتی دیگر کشورها متمایز می‌سازد. این شورا به طور کامل از قوه مجریه (به عنوان نهاد مجری انتخابات) مستقل بوده با توجه به اصل 91 قانون اساسی، شورای نگهبان جمهوری اسلامی ایران از استقلال کامل حقوقی برخوردار است.

 

 ترکیب شورای نگهبان متشکل از 6 حقوقدان و 6 فقیه است. فقهای شورای نگهبان از طرف رهبری و حقوقدانان با پیشنهاد رییس قوه قضاییه و رأی نمایندگان مردم در مجلس شورای اسلامی انتخاب می‌شوند. فرآیند انتخاب اعضا نشان دهنده استقلال کامل شورای نگهبان از قوه مجریه به عنوان برگزارکننده انتخابات و مجری قانون اساسی است. از طرفی خود رهبری نیز به صورت غیرمستقیم منتخب مردم بوده و نماینده و حامی آن‌ها به شمار می‌رود. این در حالی است که به عنوان مثال در فرانسه علی‌رغم توصیه اکثر سیستم‌های حقوقی جهان مبنی بر حقوقدان بودن اعضای شورای قانون اساسی، در این کشور اعضای شورا از میان دولتمردان و رهبران احزاب سیاسی انتخاب می‌شوند.

 

 کوتاه‌سخن آنکه نهاد شورای نگهبان در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران حافظ و مفسر قانون اساسی به شمار رفته و یکی از مترقی‌ترین ساختارهای ممکن در نهادهای نظارتی موجود در نظام حکومتی سراسر کشورها را دارا است.

 

1-رسول جعفریان، امام علی (ع) و نهاد نظارت در حکومت اسلامی، سایت کتابخانه تاریخ اسلام و ایران

2-امیرحسین علی‌نقی، نظارت بر انتخابات و تشخیص صلاحیت داوطلبان، تهران: نشر نی، 1378، ص 50.

3-محمدجعفر حبیب زاده و جواد حسین زاده، جایگاه قانونی دفاتر نظارت شورای نگهبان در چارچوب نقد و تحلیل رأی دیوان عدالت اداری، فصلنامه مدرس علوم انسانی، ش 3،1383، ص 86.

4-لیلا نعمتی، مقایسه کارکرد شورای نگهبان با نهادهای نظارتی مشابه در دیگر کشورها، پایگاه تحلیلی-تبیینی برهان